Osvrt na Zakon o priuštivom stanovanju

a opsežno i temeljito priopćenje udruge Pravo na grad, u nastavku Vam donosimo u cijelosti...

Nakon što smo u protekloj godini dočekali Nacionalni plan stambene politike RH do 2030. godine koji smo i problematizirali kroz javni panel u Društvu arhitekata Zagreba uz objavu osvrta na sistemske nedostatke plana, u prosincu smo dočekali i Nacrt Zakona o priuštivom stanovanju, čiju je finalnu verziju Vlada RH uputila u saborsku proceduru. Prateći cijeli proces te sudjelujući u savjetovanju s javnošću, o konačnom prijedlogu Zakona možemo reći kako se nakon dugo vremena uvodi prijeko potreban pravni okvir za nove modele stambenog zbrinjavanja, kao i stambenog udruživanja građana, no pojedini aspekti zakona ostaju vrlo problematični.

Planiranje priuštivog stanovanja putem kratkoročnih planova

Zakon po prvi puta uvodi dokumente kojima bi se trebao planirati razvoj priuštivog stanovanja putem izrade lokalnih odnosno nacionalnog programa, kao preduvjeta za provedbu konkretnih mjera. Izradi programa prema Zakonu trebaju prethoditi sociodemografske analize, analize prostornih mogućnosti, analize broja stanova za koje su izdane građevinske i uporabne dozvole prethodne godine i u prvoj polovici tekuće godine, analize stambenog jaza, odnosno potreba za stambenim nekretninama, analize praznih stambenih jedinica te procjene raspoloživih zemljišnih i financijskih resursa, odnosno sredstava za realizaciju priuštivog stanovanja u JLP(R)S.

Za većinu gradova i općina podaci potrebni za izradu navedenih analiza trenutačno nisu sustavno prikupljeni. Ako bi se podloge za programe priuštivog stanovanja izrađivale temeljito i odgovorno, njihov bi proces mogao potrajati i nekoliko godina. No nakon toga bismo napokon bili u poziciji argumentirano raspravljati o stambenom pitanju i stambenim politikama, što bi predstavljalo značajan iskorak u odnosu na kakofoniju nagađanja kojoj svakodnevno svjedočimo u medijskom prostoru. Prema konačnom prijedlogu Zakona, takav je scenarij malo vjerojatan. Programi priuštivog stanovanja vezani su uz godišnje proračune i donose se na razdoblje od jedne godine. U Ministarstvu ih pritom nazivaju „jednogodišnjim strateškim dokumentima“, što je samo po sebi paradoksalno. Samo trajanje procesa prostornog planiranja i gradnje u potpunosti je nekompatibilno s takvim pristupom. Ovakva politika osmišljena je na način koji daje prednost kratkoročnim, politički oportunim rješenjima te dovodi u pitanje održivost i smislenost cjelokupne ideje planiranja priuštivog stanovanja.

Biramo između trajnog rješenja problema i ‘gašenja požara’

Mjere uvedene ovim Zakonom mogu se grubo podijeliti na one koje ciljaju na dugoročno i održivo rješavanje stambene krize te na mjere koje predstavljaju svojevrsno „gašenje požara“. U dugoročno održive mjere mogli bi ubrojiti: (1) gradnju javnog stambenog fonda (pri čemu u pravilu samo 50% stanova izgrađenih ili obnovljenih kroz programe ostaje u trajnom vlasništvu države i jedinica lokalne samouprave te na raspolaganju građanima za priuštivi najam), (2) omogućavanje javnim ustanovama da u sklopu svojih prostora grade stambene jedinice za rješavanje stambenog pitanja vlastitih zaposlenika (što može značajno doprinijeti kapacitiranju javnih ustanova u onim jedinicama lokalne samouprave gdje visoki troškovi stanovanja onemogućuju doseljavanje prijeko potrebnog kadra) te (3) uvođenje pravnog okvira za neprofitne stambene zadruge — model koji se već desetljećima pokazuje uspješnim u nizu europskih zemalja, a koji su sve naše vlade ga ignorirale.

Nasuprot tim mjerama stoji izrazito problematičan program aktivacije praznih stambenih nekretnina, koji podrazumijeva slijevanje znatnih količina javnog novca privatnim vlasnicima stanova. Predloženi model temelji se na subvencioniranju privatnih vlasnika - vlasnicima praznih nekretnina nudi se financijski povoljan i niskorizičan aranžman: višegodišnji ugovori s APN-om (u trajanju od tri do deset godina), zajamčena isplata najamnine u visini tržišnog iznosa te potpuna amortizacija troškova i rizika koji inače prate najam, uključujući odnos s najmoprimcima. Time ne samo da se ne destimulira gomilanje nekretnina, nego se ono pretvara u još sigurniji i isplativiji poslovni model nego do sada — sada uz aktivnu podršku države. Dapače, pogoduje se upravo onim vlasnicima čije su nekretnine prazne godinama, bez da se zapita zašto su one u stvari prazne. Umjesto mobilizacije praznih stanova kroz regulatorne mehanizme, primjerice zakonsku obvezu stavljanja u funkciju te adekvatno i progresivno oporezivanje u javnom interesu, država vlasnicima nudi svojevrsnu „nagradu“ za dugogodišnje pasivno držanje stana izvan njegove društvene funkcije. Kao jedan od osnovnih pogodnosti ovog modela navodi se sigurnost za najmodavca, s obzirom da APN preuzima sve ‘rizike’. Umjesto stvaranja i provođenja zakonskog okvira koji bi svim najmodavcima i podstanarima jamčio sigurnost najamnih odnosa (što bi zasigurno puno više utjecalo na povećanje broja aktiviranih praznih nekretnina), na ovaj način Ministarstvo priznaje i potvrđuje sve nedostatke postojećeg sustava koje u stvari niti ne pokušava ispraviti.

Posebno je problematično što financiranje ovog, za državu izrazito skupog modela, ni na koji način nije odvojeno od revolving fonda za gradnju i upravljanje javnim stanovima za priuštivi najam.

To znači da će se svi prihodi koje država potencijalno može ostvariti upravljanjem postojećim i budućim javnim stambenim fondom, umjesto u njegovu izgradnju i širenje, prelijevati u ovu kratkoročnu „vatrogasnu“ mjeru. Na taj način, takve mjere, čak i ako poluče određene kratkoročne rezultate, ne mogu se smatrati uspješnima jer će kontinuirano gušiti razvoj stvarnog, sustavnog rješenja — tj. stvaranja javnog stambenog fonda koji danas iznosi zanemarivih 2% svog stambenog fonda.

Novi prostor za pogodovanje

Jedan od problematičnijih modela koji je otvoren ovim zakonom je model pomoći privatnim tvrtkama za realizaciju stambenog fonda za vlastite zaposlenike. U potpuno nejasnom modelu, koji je izrazito podložan interpretacijama, Zakon predviđa da u situaciji u kojoj privatna tvrtka želi uložiti sredstva ili zemljište za gradnju stanova za svoje zaposlenike, APN preuzima ulogu servisa privatnoj tvrtki, gradi stanove, te provodi proceduru dodjele stanova. Sva prava i obveze koje proizlaze iz ovakvog partnerstva nisu definirane zakonom već će se definirati pojedinim ugovorima, što otvara jako puno prostora za pogodovanje i špekulacije. Zakonom nisu propisani čak ni minimalni uvjeti koje tvrtka mora ispuniti kako bi ušla u ovakvo partnerstvo poput minimalnog udjela u investiciji, niti udjela u investiciji koji se predviđa iz javnih sredstava. Također, nije jasno u čijem vlasništvu ostaju stanovi nakon gradnje, što se događa sa stanarima ako im radni odnos u toj tvrtci prestane ili slična ključna pitanja, a kao najvažnije, nije jasno na koji način je ovaj model u javnom interesu.

Drugi primjer potencijalno vrlo lošeg modela koji Zakon predviđa odnosi se na mogućnost izravnog ugovaranja izvođača za gradnju zgrada. Naime, ako je tvrtka koja je izvođač građevinskih radova ujedno i vlasnik građevinskog zemljišta koje APN procijeni pogodnim za realizaciju programa priuštivog stanovanja, toj se tvrtki omogućuje da s APN-om ugovori gradnju po modelu „ključ u ruke“, i to prema vlastitom projektu. Takva odredba otvara prostor za izgradnju nekvalitetnih javnih stanova projektiranih primarno s ciljem maksimizacije profita, a ne dugoročne kvalitete stanovanja. Dodatni je problem što Zakon ne propisuje jasne kriterije u pogledu stručnih referenci, iskustva ili tehničkih kapaciteta izvođača koji bi mogli sudjelovati u takvim projektima. Izostanak preciznih standarda kvalitete projekta i stručnosti izvođača dovodi u pitanje dugoročnu održivost i kvalitetu tako izgrađenog javnog stambenog fonda.

Centralizacija putem Agencije za pravni promet i posredovanje nekretninama

Konačno, kao značajan problem novog Zakona o priuštivom stanovanju jest centralna uloga i iznimno širok raspon ovlasti dodijeljenih Agenciji za pravni promet i posredovanje nekretninama (APN). Ova državna agencija, problematične povijesti i nastanka, čije je djelovanje već godinama predmet javnih kontroverzi i afera, novim Zakonom postaje ključni operativni i strateški akter u području priuštivog stanovanja. Osim što dobiva mogućnost snažnog utjecaja na lokalne stambene politike, APN-u se povjerava i čitav niz novih, iznimno zahtjevnih zadataka: od održavanja privatnih stanova koje daje u podnajam, preko gradnje novih zgrada, upravljanja i održavanja javnog stambenog fonda, do strateškog planiranja priuštivog stanovanja, naručivanja urbanističkih i arhitektonskih projekata te sudjelovanja u kupoprodaji nekretnina, uključujući i pravo prvokupa, kontrolu načina korištenja prodanih stanova do 35 godina nakon njihove prodaje, itd. Riječ je o koncentraciji ovlasti bez presedana u području stambene politike. Stoga se opravdano postavlja pitanje: na koji će se način Agencija organizacijski i kadrovski kapacitirati za obavljanje tako širokog spektra poslova? Hoće li APN postati jedan od većih javnih poslodavaca u Hrvatskoj ili najveći investitor u stanogradnji u državi? Ili je realnije očekivati da će stvarni dosezi ovog Zakona ostati skromni?

Prema programu poticajne stanogradnje koji je APN provodio tijekom posljednjih dvadeset godina izgrađeno je tek nešto više od 9000 stanova, dok se prema Nacionalnom planu stambene politike Republike Hrvatske do 2030. godine planira izgradnja njih 8000 - u samo pet godina. U procesu savjetovanja s javnošću vezanom uz ovaj Zakon uputili smo niz primjedbi usmjerenih na ispravljanje nelogičnosti i strukturnih problema prisutnih i u dosadašnjem modelu poticajne stanogradnje, koje ovaj Zakon ponavlja. Međutim, u odgovorima se Ministarstvo redovito pozivalo na dvadeset godina uspješnog funkcioniranja tog modela. Ako je 9000 stanova u dvadeset godina dokaz da model funkcionira, teško je očekivati da će programi proizašli iz ovoga Zakona biti dostatni za rješavanje ili čak značajnije ublažavanje stambene krize.

Skupi kompromisi i propuštene prilike

Zaključno, ovim se Zakonom napokon uvode pojedini alati koji u teoriji mogu značajno doprinijeti ublažavanju stambene krize. Međutim, planiranje i realizacija predviđenih modela postavljeni su kratkoročno i bez jasne dugoročne vizije. Priuštivo stanovanje planira se primarno kroz prizmu godišnjih proračuna, bez prostora za sustavno i višegodišnje strateško planiranje kakvo je nužno za rješavanje tako kompleksnog društvenog pitanja. Skupe kratkoročne mjere, poput aktivacije praznih nekretnina kroz model podnajma i sufinanciranje privatnih iznajmljivača, nisu osmišljene kao financijski samoodržive, već se njihov trošak prelijeva na druge mehanizme, primjerice na gradnju i najam javnih stanova. Time se dodatno usporava rast javnog stambenog fonda, koji bi trebao predstavljati temelj dugoročnog i stabilnog rješenja stambene krize. Kao i kod ranijih APN-ovih subvencija, dugoročno se potiče rast cijena najma, dok zakon ne predviđa stvarne regulatorne mehanizme za njihovo ograničavanje.

Najopasniji aspekt donošenja ovoga Zakona jest potencijalna šteta koju bi mogao prouzročiti najranjivijim društvenim skupinama. Prebacivanjem fokusa državnog financiranja na modele predviđene ovim Zakonom, odnosno pomicanjem težišta nacionalnih politika sa socijalnog na priuštivo stanovanje — u okviru kojega se najpotrebitiji građani izjednačavaju s općom populacijom — dodatno se sužava njihov prostor za rješavanje stambenog pitanja te produbljuju postojeće društvene nejednakosti.

Kada se tome pridoda činjenica da Zakon sadrži odredbe koje ostavljaju prostor za pogodovanje, kao i izrazita centralizacija sustava preko Agencije za pravni promet i posredovanje nekretninama — institucije koja u dugogodišnjem djelovanju nije ostvarila rezultate ni približne onome što se od nje očekuje ovim Zakonom — opravdano je bojati se da ćemo se za deset godina suočavati s istim, ako ne i većim problemom od onoga u kojem se nalazimo danas.

Udruga Pravo na grad, u ožujku 2026. godine

*Pravo na grad je udruga koja djeluje protiv privatizacije i prekomjerne ekonomske eksploatacije javnih i zajedničkih dobara te prostora, s posebnim naglaskom na pitanja sudjelovanja građana i organiziranog civilnog društva u upravljanju javnim dobrima.

foto: Petar Kolovrat